СРЕДНЕВЕКОВЫЕ ИСТОРИЧЕСКИЕ ИСТОЧНИКИ
ВОСТОКА И ЗАПАДА

«То, что казалось полгода тому назад недостижимой мечтой, сегодня уже является недостаточно смелым»
Доклад ташкентского городского головы Н. Г. Маллицкого о реформе городского самоуправления в Туркестане. Апрель 1917 г.

Во второй половине XIX в. Туркестан был присоединен к России. Это коренным образом изменило всю систему жизни в регионе. Одной из ключевых перспективных задач России в Туркестане стала интеграция края в общеимперское пространство. Для ее решения требовалось время. Поэтому в отношении края, особенно в вопросах управления, царизм вплоть до своего падения использовал «особый режим» распространения и применения законодательных норм. Не было сделано исключения и для системы городского самоуправления.

В 1866 г. для рассмотрения вопросов административного характера и разбора различных дел коренного населения в столице Туркестанского генерал-губернаторства Ташкенте было создано специальное учреждение ‒ махкама («городское управление»). По составу населения город разделили на «новую» (русскую) и «старую» (туземную) части. Такой подход зачастую порождал несогласованность действий и не мог всегда должным образом удовлетворить нужды города и его жителей, так как многие статьи расходов и источники доходов были общими ¹.

С укреплением русской власти институт махкамы уступил место хозяйственному общественному управлению. В «новой» части Ташкента оно было открыто в 1870 г. во главе с начальником города и состояло из 9 человек, назначаемых военным губернатором.

9 августа 1877 г. Туркестанский генерал-губернатор К. П. фон Кауфман ² издал указ, в котором признал необходимым и своевременным ввод в действие Городового положения от 16 июня 1870 г. в Ташкенте ³. Применение Городового положения 1870 г. означало образование в Ташкенте единого городского общественного управления. Однако, в отличие от городов Европейской России, где должность городского головы замещалась по выбору городской думы, в Ташкенте ее совмещал начальник города, он же являлся председателем думы, в результате чего почти вся власть находилась в его руках. Это обстоятельство значительно ограничивало нрава городского общественного управления. Лишь с 1905 г. должность начальника города и городского головы были разделены и последний стал избираться, а не назначаться ⁴.

Специальные разделы «Положения» оговаривали условия выборов в думу, проводившихся по куриальной системе. Для участия в них, как и в других городах империи, [100] вводился имущественный ценз. Европейское и коренное население было представлено в городской думе непропорционально. Несмотря на то, что европейское население составляло меньшинство, ему предоставлялось ⅔ мест. Такое положение сохранялось практически весь период существования думы.

В 1886 г. было утверждено новое Положение об управлении Туркестанским краем, по которому городское общественное управление в Ташкенте не было предусмотрено. Но Правительствующий Сенат решил сохранить в Ташкенте существовавшее городское управление до окончательного решения этого вопроса в законодательном порядке.

11 июня 1892 г. в России было принято новое Городовое положение, явившееся контрреформой, значительно ущемлявшей самостоятельность органов городского самоуправления.

Генерал-губернатор Туркестана барон А. Б. Вревский ⁵ ходатайствовал об упразднении вообще, или хотя бы о замене Городового положения 1870 г. более консервативным положением 1892 г. По его мнению, все звенья управления должны были быть сосредоточены в руках генерал-губернатора. Само существование городского самоуправления рассматривалось им как явление, ущемляющее его неограниченную власть и недопустимый демократизм. Генерал-губернатора беспокоила возможность «развращающего влияние самоуправления на умы местного населения» ⁶.

Однако «Особые правила 1877 г.» о городском самоуправлении в Ташкенте были даже более реакционными, чем городовое Положение 1892 г., и поэтому в них не стали вносить изменения.

С 9 января1907 г. выборным городским головой Ташкента становится Николай Гурьевич Маллицкий ⁷. За десять лет его пребывания на этом посту в жизни Ташкента произошли серьезные изменения: были начаты работы по благоустройству города, 1913 г. пущен электрический трамвай, расширилась телефонная сеть, большое внимание уделялось содержанию больниц и санитарному надзору.

С падением самодержавия в крае усилились ожидания перемены в системе административного управления. 8 марта 1917 г. туркестанский генерал-губернатор А. Н. Куропаткин ⁸ издает приказ о создании во всех городах края городских самоуправлений во граве с городской думой ⁹. 9‒16 апреля в Ташкенте состоялся съезд Исполнительных комитетов общественных организаций Туркестана, обсудивший вопрос о будущем [101] самоуправления в России. Наряду с этим был рассмотрен вопрос о реформе городского управления. Доклад по этому пункту повестки дня сделал Н. Г. Маллицкий. Проект о разделении городского самоуправления на два самостоятельных отдельно для европейского и коренного населения ‒ он аргументировал необходимостью ограждения прав местного первого, которые из-за малочисленности могли быть подавлены представителями местного населения ¹⁰. Однако значительным большинством Съезд высказался за систему единого самоуправления. Данное решение имело важное значение и было весьма своевременным, т.к. в городах края началось формирование городских дум. Стоит отметить, что 2 июня 1917 г. Временное правительство издало указ о распространении выборов в городское самоуправление на все города Туркестана.

23 апреля 1917 г. Маллицкий выступил с докладом о реформе городского самоуправления на заседании Ташкентской городской думы. Как мы считаем, публикуемый ниже документ является текстом доклада. Указание места и времени в документе, какие-либо другие пояснения отсутствуют. Но, упоминаемые в тексте автор, даты и исторические события дают основание предположить, что он был составлен не позднее апреля 1917 г. Документ выявлен в личном фонде Н. Г. Маллицкого в Центральном государственном архиве Республики Узбекистан (ЦГА УРа). Текст печатается по современным правилам правописания с сохранением его стилистических особенностей.

Публикацию подготовила кандидат исторических наук Т. В. КОТЮКОВА.

Н. Маллицкий

К вопросу об организации городского самоуправления в Туркестанском крае (Заголовок документа.)

10 лет тому назад, во время всенародного митинга на Ташкентском вокзале, когда население русского Ташкента провожало своего депутата во вторую Государственную думу Владимира Петровича Наливкина ¹¹ , я в своей речи, обращенной к Владимиру Петровичу, призывал его стать на защиту местного самоуправления, которое всегда является самым надежным фундаментом для политической свободы.

Но этим надеждам не суждено было осуществиться. Вторая Государственная дума 3 июня 1907 года перестала существовать, и реформа местного самоуправления затянулась на неопределенное время. В течение 10 лет министерство внутренних дел составляло и переделывало проекты этой реформы, вносило их в Государственную думу, брало назад и опять принималось их переделывать. В результате великая русская революция застала русские самоуправления (Так в тексте.), городские и земские в прежнем виде, со всеми присущими им недостатками.

И, тем не менее, не следует забывать, что и в несовершенном виде самоуправления всегда являлись оппозицией той безответственной власти которая давила [102] Россию; они все-таки отражали мнение общества, а не желания бюрократии. Вот почему и в Москве, и в Ташкенте, и повсюду в России в первые дни революции, народ устремлялся к зданиям городских Дум, где устраивались собрания различных общественных организаций. По этой же причине Временное правительство уже 2 марта поручило организацию продовольственного дела городским Думам и земским собраниям, а 4 марта объявило председателей земских управ своими комиссарами и возложило на них обязанности упраздненных им губернаторов. Всероссийский земский и городской союзы организовали могучую помощь нашей доблестной армии, а Государственная дума, состоящая в значительной части своей из земских и городских общественных деятелей, выяснила и с неведомой дотоле силою сформулировала требования народа, обращенные к старому правительству в позорные дни разрухи, губившей Россию.

Из недр той же Государственной думы вышли и те проекты реформы городского самоуправления, которые, вероятно, будут иметь много общего с реформою, подготовляемой Временным правительством. Я умышленно не сказал, что эти городу проекты реформы городского самоуправления, которые, вероятно, будут иметь много общего с городскою реформою, подготовляемой Временным правительством. Я умышленно не сказал, что эти проекты лягут в основу нового Городового положения, так как то, что казалось полгода тому назад недостижимой мечтой, сегодня является уже недостаточно смелым и не отвечающим желаниям общества. Тем не менее, по самой сущности дела, работа, выполненная городскими общественными деятелями, не может быть, брошена, так как заключает в себе множество ценного научно обоснованного и технически разработанного материала. Несомненно, что и новая комиссия, образованная Временным правительством, будет исходить в своих трудах из тех же вполне подготовленных материалов.

Я оговариваюсь, что мой настоящий доклад вовсе не представляет собою проекта реформы Городового положения. Такая попытка была бы мне не по силам, да и являлась бы совершенно излишнею ввиду того, что в комиссии, сформированной для этой цели Временным правительством, участвуют лучшие специалисты этого дела, знакомые как с теорией, так и с практикой городских самоуправлений, и их коллективный труд, разумеется, может гораздо шире охватить вопрос, нежели чья бы то ни было единоличная попытка. Наша задача указать те особенности местной жизни, которые должны найти свое отражение в отдельных параграфах закона специально для Туркестанского края, дабы не повторилось то, что случалось при старом режиме, когда законы для Туркестана составлялись без всякого участия местного общественного мнения.

Прежде, чем приступить к оценке этих материалов с точки зрения краевых нужд и потребностей, я вкратце охарактеризую старое Городовое положение 1870 года и так называемое новое Городовое положение 1892 года. Как известно, Ташкент единственный город в России, где до самой революции сохранилось старое, сравнительно, либеральное Городовое положение. Менее известно, почему это так случилось. Случилось это потому, что старое правительство при всем своем видимом могуществе было плохо слаженною машиною, отдельные части которой в своей работе не согласовывались между собою. И потому, несмотря на желание некоторых губернаторов заменить в Ташкенте положение1870 года Городовым положением1892 года, им этого так и не удалось сделать. Проекты соответственной реформы то вовсе не составлялись, то [103] залеживались в Петрограде (Так в тексте), или возвращались назад для нового обсуждения или приложения справок, и в результате Ташкент донес свое Положение до дней свободы.

Этот факт, конечно, не может быть забыт в истории русского самоуправления, и русские общественные деятели, вообще с большим интересом относившееся к Ташкентскому городскому самоуправлению, склонны объяснить сравнительные успехи, достигнутые городом Ташкентом в его благоустройстве, несмотря на недостаток людей и на давление со стороны генерал-губернаторской власти, именно тем обстоятельством, что в Ташкенте сохранилось старое, более либеральное Городовое положение, дававшее простор общественной инициативе.

Драгоценною особенностью старого Городового положения была знаменитая статья 5, в которой сказано, что городское общественное управление, в круге предоставленных ему дел, действует самостоятельно. Этот принцип, конечно, войдет и в новое Городовое положение. Но предоставление старым Городовым положением городам самостоятельности вовсе не означало какой-либо политической льготы. Не забудем, что оно было издано в 1870 году в эпоху полного расцвета силы самодержавия. Эта оговорка объясняется просто тем, что в шестидесятых и семидесятых годах самоуправлениям придавалось только хозяйственное значение; это были в глазах закона почти что частные компании, занимавшиеся местными делами и не имеющие никакого отношения к государственной власти, кроме обязанности удовлетворять некоторые потребности военного и гражданского управления.

В Городовом положении 1892 года мы видим уже другую точку зрения. Правительство к тому времени ощутило и поняло государственное значение самоуправлений и стало видеть в них органы государственного управления. Став на такую точку зрения, правительство, конечно, позаботилось обезопасить городские самоуправления и сделать из них покорное орудие в руках губернаторов. В зависимости от губернаторского утверждения были поставлены почти все городские служащие, а не один только городской голова, как было прежде. Мало того, если Дума создавала для исполнения какого-либо дела специальную комиссию, эта комиссия не могла приступить к работе до тех пор, пока губернатор ни утвердит ее членов. Конечно, при таком порядке множество (если не большинство) полезных п благородных работников выбрасывалось за борт. Губернаторам было предоставлено право не только наблюдать за законностью постановлений Думы, как по Городовому положению 1870 года, но и за целесообразностью их. Все направление городского хозяйства сделалось предметом мелочного, стеснительного, не дававшего работать вмешательства со стороны администрации. Губернаторы и министры сделались окончательными судьями о пользе н нужде города, местное же население было поставлено в положение несовершеннолетнего существа, нуждающегося в постоянной опеке и не разумеющего своих собственных нужд и потребностей. Жалобы были почти бесполезны, так как в Сенате дела сильно залеживались, да при том администрация имела возможность отомстить протестантам не тем, так другим, и таким образом постоянно держать их в покорности. [104]

Новое Городовое положение, которого мы ожидаем, несомненно, проведет государственную точку зрения на городские самоуправления. Оно признает их не частными компаниями, но органами государственной власти, даже органами местного управления и в то же время избавит их от кабалы в отношении администрации, предоставив им самостоятельность и сняв с них служебную обязанность удовлетворять потребности военного и гражданского управления. По статьям 1 и 2 законопроекта, разработанного в прошлом году, общественное управление городов ведает дела о местных пользах и нуждах, дела местного управления, а равно и прочие дела, которые возложены на него законом, а также и все иные дела, вызываемые местными потребителями и не отнесенные законом к ведению государственных установлений. Последнее чрезвычайно важно.

Я не буду характеризовать особого Городового положения 1903 года для Петрограда. Этим неудачным законом правительство хотело передать власть над столицею крупным капиталистам и бюрократам. Я не буду также касаться Городового положения 1915 года, изданного для городов Царства Польского. Технически хорошо разработанное, хотя и основанное частью на старых принципах, это Городовое положение не вошло в жизнь, так как вскоре после его издания в наших руках не оставалось ни одного польского города, немцы же, разумеется, ввели в польских городах свои порядки.

Существенным пунктом, вызвавшим разногласия в среде Прогрессивного блока ¹² и задержавшим прохождение законопроекта в Государственной думе, был вопрос об избирательных правах. Меньшая часть городских деятелей стояла за широкое избирательное право. Большинство, сознавая, что при существовавших тогда условиях (Государственный совет и проч.) подобный проект не мог рассчитывать на осуществление, было склонно мириться с различными ограничениями избирательного права, а многие настаивали даже на прусской, куриальной или классовой системе выборов, при которой небольшая кучка богатых домовладельцев и землевладельцев, платящая ⅓ городских налогов, избирает ⅓ гласных, затем люди среднего достатка избирают вторую ⅓ и, наконец, масса бедных домовладельцев и квартирохозяев, уплачивающих в общей сложности треть городских налогов, избирает последнюю треть гласных. На недостатках этой системы нет нужды останавливаться. Она обречена судьбою на исчезновение, и если я упоминаю о ней, то только потому, что в Ташкенте до сих пор действовала эта система, заимствованная из Пруссии, бывшей в шестидесятых годах прошлого столетия источником высшей государственной мудрости для лиц, стоявших во главе нашего правительства. Результаты таковы: но I разряду в русской части города Ташкента к последним выборам 1914 года числилось 19 избирателей, по II разряду ‒ 146, по III ‒ 1530 человек. По туземному городу по I разряду ‒ 831, по II разряду ‒ 5387 и по III разряду ‒ 20251, а всего 28147 человек. Так как при этом туземцы выбирали одну треть общего числа гласных (24 человека), а русские две трети, т. е. 40 человек, то в конечном итоге 19 человек богатых домовладельцев и землевладельцев русского города (лиц и учреждений) имели право дать думе 16 гласных, а 20251 туземных избирателей по III разряду лишь 8; неравномерность прав достигала громадного размера (один избиратель по I разряду русского города был эквивалентен 2000 избирателей туземцев по III разряду). Добавлю, что система эта дает одинаковые результаты повсюду. На выборах 1905 года в [105] прусском городе Эссен, резиденции Круппа ¹³, по I разряду было семь избирателей, а по III ‒ 18204 , т. е. один избиратель I разряда был эквивалентен 2½ тысячам избирателей рабочих III разряда.

На каких же основаниях может быть организовано представительство в новые городские Думы? Я полагаю, что на этот счет теперь не может быть двух мнений. Конечно, на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Избирательные права должны быть предоставлены и женщинам, но не в форме выдачи доверенности мужу, отцу или сыну, ни даже постороннему лицу, а исключительно в форме непосредственного участия в выборах.

Множественность вотума, т.е. предоставление увеличенного числа голосов, некоторым избирателям либо за их богатство, либо за их образование (как делалось в Прибалтийском крае у немцев), должна быть решительно отвергнута. Поэтому должно быть отвергнуто и право выдачи доверенности, что ведет к сосредоточению не только у отдельных лиц, но у целых более состоятельных классов избирателей по два голоса. Практически при замкнутости туземной женщины и отсутствии у туземного населения актов состояния передача избирательных прав женщинам повела бы к дальнейшему угнетению и порабощению туземной женщины; ее голос все равно не был бы услышан, а у более достаточных избирателей туземцев явилось бы по два голоса, т. е. для них создалось бы привилегированное положение. Пусть туземная женщина голосует, но пусть голосует сама; надо предоставить ей это право хотя бы факультативно для будущего, причем, конечно, с одной стороны, должны быть приняты меры для охраны ее стыдливости, а с другой должен быть установлен контроль против возможных злоупотреблений. Мне, конечно, зададут вопрос, как быть со всеобщим голосованием у нас в Туркестане, где европейский элемент (русские, поляки, татары, евреи) составляет незначительное меньшинство? Как сделать, чтобы голоса этого меньшинства не потонули в море голосов туземного населения и чтобы результаты европейского просвещения в крае не были предоставлены на волю случая, т.е. не были поставлены в зависимость от того, очутятся ли во главе местного туземного населения люди прогрессивного образа мыслей, европейски образованные или за почти полным отсутствием таковых городское самоуправление попадет в руки людей, не понимающих европейской культуры и не ценящих ее благодеяний. Это вопрос далеко не праздный. Официальный орган Исполнительного комитета ¹⁴ «Туркестанские ведомости» поставил его в самом начале своего издания под новой редакцией. Можно сказать, что это центральный вопрос всей городской реформы в Туркестанском крае.

Вопрос этот может быть разрешен различными способами. Дело настоящего съезда решить, какой из этих способов наиболее приемлем, и просить комиссаров Временного правительства по телеграфу сообщить свое заключение Временному правительству для соответственного редактирования статей нового Городового положения для Туркестанского края.

Первый способ, наиболее удобный для большинства городов Туркестанского края, ‒ это сформирование для русских и туземных городов особых самоуправлений. Как давно уже обратили внимание европейские путешественники, посещавшие Туркестан, русские е приходом своим сюда создали здесь рядом с туземными густо населенными центрами свои города, совершенно отличающиеся от первых [106] и расположением строений, более просторным, напоминающим модные города-сады европейского запада (city gardens), и составом населения, и всем укладом жизни. Почти сорокалетний опыт Ташкентского городского самоуправления показал, что эти два города, русский и туземный, имеют в значительной степени различные потребности, и совместное существование их под покровом одного и того же городского самоуправления было возможно, отчасти благодаря решительному перевесу голосов русских гласных над голосами туземцев, а отчасти благодаря покорности и неразвитости самих туземцев, легко примирявшихся со своим бесправным положением и всегда готовых на всевозможные уступки и жертвы(особенно за счет, туземной массы), лишь бы заслужить одобрение высшей администрации. Разумеется, в свободной России никто не в праве требовать от части граждан такой пассивной покорности. Но мало того, признаки недовольства туземных гласных доминирующим положением европейского города над туземным уже замечалось и раньше.

Так, в 1905‒1906 годах туземцы требовали себе равного с русскими числа мест в городской Думе, ссылаясь на то, что доходов с туземного города больше, чем с русского (фактически это было, однако, неверно), а между тем, туземный город почти ничего не получает от городского самоуправления и, таким образом, благоустройство русского города создается всецело за счет туземного населения, не пользующегося этими благами. Мысль эта, встреченная весьма не сочувственно даже самыми прогрессивными кругами русских общественных деятелей того времени, была затерта, но, наверное, не прошло бесследно для туземного самосознания. В течение 10 лет, когда я был городским головой, я всегда с величайшим вниманием старался не возбуждать национальных распрей в Думе и по мере сил шел навстречу пожеланиям туземного населения по части благоустройства, особенно по части замощения улиц и дорог, что являлось для туземцев наиболее понятной и симпатичной частью нашей муниципальной программы. И тем не менее, бывали заседания, когда несогласованность, а иногда и противоположность интересов русской и туземной частей города всплывала наружу. То благодаря случайной бестактности какого-нибудь русского гласного, то благодаря горячности гласного-туземца, обе части Думы, русская и туземная, как бы настораживались друг против друга. Дело кончалось чаще всего тем, что туземцы или вовсе не получали удовлетворения, или удовлетворение это было чисто формальное. Все это вызывало у туземных гласных чувство раздражения, иногда наивно выражавшегося в таких, например, заявлениях: «Все равно мы ничего не значим; мы можем и не ходить в Думу; все равно русские гласные решают, как хотят».

Разделение, например, города Ташкента на две самоуправляющиеся единицы (туземную и русскую) было бы чрезвычайно полезно. Во-первых, оно дало бы туземцам возможность развить в себе привычку к общественной деятельности и подготовило бы кадры общественных деятелей из туземцев. До тех пор, пока туземцы-гласные будут иметь возможность перелагать в глазах туземного населения ответственность за недочеты городского благоустройства на русских гласных, до тех пор туземное население не будет в состоянии разбираться в оценке своих представителей в городском самоуправлении; до тех пор ловкие дельцы, стремящиеся попасть в Думу ради достижения своих личных целей, будут иметь возможность окружать себя в глазах туземной массы ореолом «почетных» и почтенных [107] людей, якобы выступающих на борьбу за права этой массы. В этом заключается источник всевозможных опасностей и, главным образом, развития национальной вражды. При однородном же (туземном) составе Думы туземное население очень быстро сумеет определить, кто из гласных его истинный доброжелатель, руководящейся в своей деятельности идеалами общественности, и кто своекорыстный делец, стремящийся подобраться к общественному пирогу.

Во-вторых, сформирование особых туземных самоуправлений дало бы туземцам возможность направить общественные дела своих городов сообразно своим идеалам и приложить к делу свою несомненную практическую мудрость. Я, например, уверен, что туземцы, организуя свои самоуправления, непременно будут приглашать европейцев, если не в состав управы, то на должность секретарей, делопроизводителей и на другие практически важные должности, обыкновенно замещаемые в России третьим элементом.

В-третьих (и это самое важное), такое разделение русских и туземных самоуправлений дало бы возможность не нарушать принципа равноправия граждан и предоставить на выборах туземцам такое же право голоса, как и русским. Оговариваюсь, что под термином русские (Слово «русские» выделено в тексте.) я вообще разумею не гласных русской национальности, но русских граждан происхождением не из Туркестана – независимо от их народности и религии собственно русских, поляков, северных и южных татар, евреев, башкир, северных киргиз, эстов, латышей, молдаван, армян, грузин и т.д., словом, все народности, которые принимали участие в строении русской государственной и общественной жизни за последнее столетие, всех, кто объединен общими взглядами, чаяниями и надеждами и верит в светлое будущее нашей великой родины на основе братства и мирного сотрудничества населяющих Россию пародов.

В-четвертых, предоставление туземцам полного равноправия в объединенном городском самоуправлении повело бы к подавлению русского, т.е. европейского элемента в Думе, ибо этот элемент в силу большей дифференцированности классовых стремлений и партийных убеждений и без того весьма склонен к разделению, тогда как туземцы действуют в громадном большинстве случаев за одно. Такое подавление европейского элемента было бы вредно для дела свободы и порядка в нашем крае, либо подготовило бы почву для сильнейшей реакции, которая будет опираться частью на задетое национальное самолюбие, частью на протесты неудовлетворенного в своих запросах европейского самосознания. Не забудем, что освобождение России вовсе не значит ее ослабления и что за европейским элементом местного населения, хотя и менее многочисленным (Так в тексте.), чем элемент туземный, стоит вся духовная и материальная мощь 180 миллионной российской нации, отныне не разделяемой ни религиозными, ни национальными распрями, которые гак легко возникали на почве неравноправия.

Мне кажется, что происшедший великий политический переворот не может иметь своим последствием лишение нас, русских туркестанцев, права на культурное самоопределение, хотя бы мы находились здесь и в меньшинстве. [108]

Для иллюстрации своего предложения я отмечу основания, на которых можно произвести разделение самоуправлений в городе Ташкенте, и ресурсы, какими будет обладать каждая его часть.

Основанием для деления должен служить преобладающей характер населения. К русскому городу Ташкенту должны быть отнесены не только те районы, которые уже раньше в административно-полицейском отношении входили в него, но и те густо населенные кварталы, входящие в туземный город, как, например, Иля-махаля ¹⁵ или Турк-арыкский проезд, где русское население составляет не менее половины. Во всяком случае, при разграничении соседних самоуправлений, кроме культурно-этнографических границ, должны быть приняты во внимание также и желания самого населения пограничных районов о присоединены их к тому или другому (т.е. русскому или туземному) городскому самоуправлении). При этом население этих самоуправлений также не должно быть лишено права заявить протест против присоединения к нему части города, могущей нарушать общий европейский или туземный характер данного поселения. Во всяком случае, не будет большой беды, если это разграничение не явится идеальным, и если та или иная небольшая часть русского населения останется жить под покровительством туземного самоуправления. Мы можем вполне положиться на гражданский смысл и на политический такт туземцев, особенно их руководителей из так называемых молодых сартов ¹⁶ (усуль-джедид) ¹⁷, и можем надеяться, что туземное самоуправление будет относиться к правам этих своих граждан справедливо и благожелательно.

Что касается ресурсов, то в принципе к ведению каждого из самоуправлений (русского и туземного) должны отойти те городские имущества, учреждения и предприятия, которые находятся на его территории. В частности, из ташкентских городских предприятий к туземному самоуправлению в Ташкенте отойдет целиком городская скотобойня, а к русскому ‒ трамвай, телефон и аптека. Впрочем, в данном случае необходимо принять принцип пропорционального распределения доходов от предприятий. Так, например, туземное самоуправление должно получать часть дохода от телефона, соответственно числу абонентов в туземном городе, а от трамвая ‒ соответственно протяжению трамвайных линий на территории туземного города; с своей стороны, и русское самоуправление, может быть, должно будет получить часть доходов от бойни соответственно количеству голов скота, убитого на бойне для потребностей русского города. Если обе части города располагают одним базаром (как это имеет место в ферганских городах), то доход с этой оброчной статьи также должен делиться между обоими самоуправлениями, и даже заведывание базаром может быть общее. Необходимо еще оговорить, что право на предприятия, которые могут быть осуществлены только в известном месте, остается и за тем самоуправлением, от которого это место отойдет.

Так, например, земли, купленные городом Ташкентом в голове арыка ¹⁸ Салар, т.е. на территории туземного города, для устройства ташкентского водопровода должны оставаться в общем владении обеих половин, причем русское самоуправление имеет право приступить к осуществлению этого культурного мероприятия, потребность в котором впервые осознал русский город, немедленно по составлению проектов водопровода. Туземный же город имеет право или получить свою долю стоимости этих земель, или (что предпочтительнее) присоединиться к работам [109] по этому сооружению, внеся в кассу русского города соответствующую сумму и участвуя в постройке своими представителями.

Наиболее сложным вопросом является разделение ирригации. Мне кажется, что вопрос мог бы быть разрешен путем назначения для заведывания головою магистрального арыка Боз-су комиссии в составе пяти лиц, по два от русского и туземного города и пятый председатель, который избирается попеременно сроком на один год то от русского, то, от туземного города. Что же касается второстепенных ирригационных систем, то верховное наблюдение за ними должно быть отнесено к ведению той же комиссии, а непосредственное заведывание принадлежит представителям того города, который всецело, или преимущественно пользуется данной системой, так что в Ташкенте, например, к ведению русского самоуправления должны быть, во всяком случае, отнесены головы арыков Салар, Гадраган, Ак-курган, Ялангач и Кара-су, к ведению туземного самоуправления головы арыков Калькауз, Анхор, Дарваза-кент и Кинграк.

В общем, если разверстать уже исполненную смету доходов 1916 года по русскому и туземному самоуправлению, то туземное самоуправление в Ташкенте получило бы около 503 тысяч рублей, а русское около 1425 тыс. На самом деле собственно туземный город никогда не требовал на свое содержание таких значительных сумм, если не считать расходов на содержание управления, а равно на общие предприятия и учреждения (городская больница и т.под.).

Городские долги (там, где они есть) могут быть разверстаны между русским и туземным самоуправлениями применительно к среднему итогу расходов за три последние года (1914‒1916), причем расходы общие, т.е. на содержите управлений и тому подобное, должны быть распределены между обеими половинами города в равном размере. Для разграничения соседних самоуправлений и для распределения между ними дел, имуществ и долгов прежних городских управлений образуются по выбору населения особые согласительные комиссии, причем спорные вопросы при разграничении и распределении имущества и долгов решаются Туркестанским комитетом Временного правительства.

Изложенный способ дал бы справедливое и удобное решение вопроса о городском самоуправлении для больших городов Туркестанского края. Его преимущества сохранение принципа равноправия между русскими и туземцами, ограждение прав русского меньшинства на культурное самоопределение, устранение национальных трений и возможность наладить деятельность быстро, целесообразно и согласно желаниям и потребностям как русских, так и туземцев без обиды для тех и других. Как и все человеческие дела, этот способ) не лишен, конечно, и неудобств (например, некоторая сложность организации, разграничение имущественных интересов разделяющихся самоуправление и устройство ирригации). Но эти неудобства и затруднения все же являются сравнительно мелкими и легко устранимыми, а неудобства в устройстве ирригации даже и неизбежными (каково, например, распределение ирригационных функций между земскими и городскими самоуправлениями).

Для устранения разногласий, но которым обе стороны не придут к соглашению, имеется высшая инстанция ‒ Временное правительство в лице Туркестанского комитета, а для исков ‒ суд, для незакономерных действий ‒ органы административной юстиции и преобразованный Сенат. Но гораздо более вероятия [110] в том, что ни до суда, ни до Сената доходить не придется. Наш собственный такт и миролюбие наших туземцев служат порукою за то, что в громадном большинстве спорных случаев разграничение будет окончено полюбовно и оба соседние самоуправления предпочтут тяжбам путь взаимных услуг и дружных добрососедских отношений. Совместными силами, путем взаимного соглашения, они могут осуществлять самые сложные предприятия — водопроводы, электрическое освещение и трамвай.

В проектах реформы городского самоуправления имеется еще отдел о так называемых участковых советах, т.е. о районных самоуправлениях. К сожалению, эти районные самоуправления нам в данном случае нисколько не помогут, ибо не разрешают основного вопроса о представительстве туземцев. Участковые советы получают средства от главного самоуправления, но граждане, населяющие районы этих самоуправлений, сохраняют свои избирательные права в отношении главного самоуправления в полном размере. Создание районных самоуправлений мыслимо, например, для обособленных поселений в пределах русского города, для Палван-арыкского поселка или для Никифоровских земель, но никак не для громадного туземного города. Дать последнему районное самоуправление и сохранить за туземцами полные, или хотя бы урезанные права представительства в общую городскую Думу, это значит создать постоянный источник взаимного недоверия и зависти, источник нескончаемых ссор и распрей из-за распределения средств. Районное самоуправление туземного города стало бы тянуть средства из кассы главного самоуправления и не было бы ограничено в своих расходах соображениями разумной экономии, наоборот, при полном отделении туземного самоуправления от русского у туземного города будет свой бюджет и туземные общественные деятели в своих расходах должны будут соображаться с доходами, а туземное население должно будет привыкать к важной обязанности гражданина оплачивать местное благоустройство самому, а не ждать обслуживания извне.

Есть другое, и притом неизбежное, решение вопроса. А именно, есть большие города, вроде Коканда, где русский город череснолосно переплетается с туземным, и разделить их территориально очень трудно. Есть также крупные туземные центры с очень маленьким русским населением ‒ Ура-Тюбе ¹⁹, Ходжент ²⁰, Пенджакент ²¹, Пскент ²² и, наоборот, крупные центры с преобладанием русского населения. Для таких городов можно отступиться от принципа территориального разделения, можно и даже должно, ибо мы живем не в старой императорской России, которая нивелировала все местные отличия. Мы имеем право предложить параллельные решения задачи и не гнаться за теоретическим однообразием, дорогим для доктринеров и кабинетных мыслителей.

Для городов этой категории можно предложить другой способ организации городского самоуправления, причем избирательная система может быть разной в зависимости от основной точки зрения. А именно, можно или основываться на полном равноправии туземцев, как граждан новой России, или же предоставить русскому населению повышенные права представительства. Очевидно, во-первых, что при полном равноправии число мест для русских гласных каждого города будет различно и может меняться, а во-вторых, оно будет чрезвычайно мало (один русский гласный на 30‒50 или даже на 80 гласных туземцев). Поэтому было бы рациональнее установить определенное соотношение между количеством русских [111] и туземных гласных. При этом придется несколько поступиться основной точкой зрения на равноправие, оправдывая это тем соображением, что туземцы Туркестанского края, во-первых, не несли доселе воинской повинности и, следовательно, не принимали своею кровью участия в создании России, а во-вторых, лишь недавно вошли в русскую семью и не освоились с европейской культурой. В этом последнем случае представительство русского населения в городских Думах могло бы быть повышено даже до ⅓. Я не сомневаюсь, что сами туземцы, особенно те, которые не пожелают иметь отдельных самоуправлений, сами предложат такой компромисс и, может быть, доведут число русских гласных даже до половины (При обсуждении этого вопроса одним из выступавших ораторов было высказано прекрасное соображение, что нам, т.е. русскому меньшинству, подачек не нужно, и следует лишь добиваться ограждения своих прав на культурное самоопределение (Прим. автора)). Идти дальше и предоставлять туземцам меньшее число мест в городских Думах, как то делало старое Городовое положение 1870 года (⅓) или 1892 года (⅕), невозможно без явного нарушения национальной и социальной справедливости.

Резюмируя все сказанное, я рекомендовал бы в принципе принятие первого способа, т.е. создание особых самоуправлений для русских и для туземных частей городов всюду, где это возможно; там же, где это невозможно, допустить организацию одного самоуправления, с тем чтобы число русских гласных (т.е. европейцев) было фиксировано не менее ⅓ общего числа гласных.

Как старый городской деятель, я позволю себе высказать опасение, что соединение столь различных по своей экономической жизни населенных пунктов, как русские и туземные части городов, а равно объединение в Думе столь непохожих по своим культурным запросам типов человечества, как туземец и европеец, не даст хороших результатов. Из своей более чем десятилетней практики я вынес убеждение, что присутствие в Думе даже только одной трети туземных гласных вносит в городское хозяйство элемент неустойчивости и непоследовательности. Как бы ни была очевидна культурная полезность того или иного начинания, сторонники этого начинания никогда не могут быть уверены, пройдет ли оно в Думе, или же (как часто бывает) голоса русских разделятся, и туземцы, случайно присоединившись к противной стороне, провалят данное начинание своими дружными голосами. При всей разумности туземцев, они далеко не всегда могут оценить смысл предлагаемой меры, их ум, строго утилитарный и трезво практичный, неохотно мирится, например, с ассигнованиями на горячие завтраки в школах или на генеральную переоценку имуществ.

Я покончил с важнейшим вопросом организации городского самоуправления и крае. В деталях, конечно, нам придется принять то, что будет выработано для всей России лучшими специалистами по самоуправлению, работающими в комитете Временного правительства. Можно только заранее внести некоторые поправки, а именно: при самом введении городского самоуправления в том или ином населенном пункте Туркестанского края должна быть обязательно предпринята хотя бы самая беглая и поверхностная перепись населения с распределением его по возрастам и национальностям. Это необходимо ввиду полного отсутствия здесь регистрации туземного населения, которую старое правительство не удосужилось ввести за свое полувековое обладание всей полнотою власти. В дальнейшем [112] городские самоуправления будут сами развивать и усовершенствовать свою статистику.

Засим, как я уже сказал, надлежит настаивать, чтобы право передачи голоса другому лицу, как недемократическое, было отменено, если не для всей России, то по крайности для одного Туркестанского края, ибо здесь оно способно повести к самым неожиданным и даже вредным результатам.

В-третьих, в число мероприятий общественного значения, на которые имеет право городское самоуправление (ст. 92 законопроекта), следует ввести ирригацию, а в число налогов, которые может вводить городское самоуправление (ст. 169‒192 законопроекта), вместо совершенно неприменимых по местным условиям сборов за зимовку судов и барок на водных сообщениях в пределах города (ст. 182) надо ввести право вводить сбор за пользование водяною силою. В Европейской России такого пользования в городской черте не существует вовсе, в Туркестанском же крае оно весьма развито. Достаточно сказать, что в одном туземном Ташкенте имеется около 200 мельниц и толчей ²³, которые требуют больших забот и хлопот со стороны городского самоуправления, так что было бы вполне справедливо предоставить городским самоуправлениям в надлежащем законом установленном порядке вводить сбор за пользование этой, якобы, даровою, но на самом деле обходящейся городской кассе далеко недаром водяною силою.

Далее необходимо предоставить городским самоуправлениям право приглашать городских голов, их товарищей и членов управы и не из числа избирателей. Подобное весьма полезное правило существует в Германии, где энергичные муниципальные деятели охотно приглашаются другими городами и в конце концов могут рассчитывать на честь стать во главе даже Берлинского самоуправления. Это правило немало способствовало процветанию и благоустройству германских городов. Оно очень важно и у нас, так как нет сомнения, что многие туркестанские города, особенно на первых порах, будут нуждаться в сведущих деятелях со стороны, и в первое время возможно приглашение русских деятелей даже туземными самоуправлениями.

Также следует настаивать на предоставлении городским самоуправлениям в Туркестанском крае самых широких прав по принудительному отчуждению земель для общественных надобностей. Здесь этот вопрос даже более жгучий, чем в Европейской России, так как при параллельном существовании двух способов закрепления земельных участков (русского способа, основанного на законах гражданских и на положении о нотариальной части, и туземного способа, основанного на обычном праве и шариате), земельные отношения здесь до крайности запутаны, и потому местным городским самоуправлениям почти невозможно отчуждать землю под расширение улиц и для проложения новых проездов, если им не будут предоставлены хотя бы права, изложенные в статьях 576, 594, 595 и прим[ечаниях] к ней (Т[ом]. X. Зак[онов] гражд[анских]), т.е. прав, предоставляемых железным дорогам при их постройке.

Я не перехожу к детальному рассмотрению проекта и позволю себе, опять-таки с точки зрения местных условий, горячо протестовать лишь против предполагавшегося законопроектом (ст. 99 и 115) и, к счастью, отвергнутого уже городской комиссией Государственной думы недемократического института «городских советников», т.е. бесплатных членов управы. Подобный опыт, основанный на [113] крайне узких классовых принципах богатой буржуазии, был сделан Ташкентским городским самоуправлением в самом начале его существования, но от него сейчас же отказались. Причины недостаток людей, неизбежный антагонизм между бесплатными, якобы более полезными советниками, и рядовыми членами управы, а также невозможность и нежелательность пользоваться бесплатным трудом чьим бы то ни было с точки зрения демократических принципов.

Не решаясь долее затруднять внимание съезда своим докладом, я позволю себе выразить два пожелания: первое, чтобы комиссары Временного правительства настояли на приглашении в комиссию о городских и земских самоуправлениях двух представителей от Туркестанского края ‒ одного от русского и одного от туземного населения, а второе, чтобы города Туркестанского края поскорее получили, наконец, блага самоуправления. Стоя во главе единственного в коренных областях края Ташкентского самоуправления, я особенно живо чувствовал одиночество этого самоуправления и несогласованность его с общей системой управления края. Какими бы любезностями мы ни обменивались с новыми генерал-губернаторами при приезде их в край, отношения вскоре неизменно принимали оттенок враждебный. На фоне всеобщего преклонения перед генерал-губернаторской волей даже самая скромная и лояльная самостоятельность нашего городского общественного управления начинала казаться избалованным властью людям чуть ли не оскорблением. Дело доходило до настоящих гонений в форме травли городского самоуправления в официальной газете приспешниками всевластной бюрократии. Не видя поддержки в других городских самоуправлениях за отсутствием последних, я не раз поднимал голос за скорейшее предоставление другим городам Туркестанского края городского самоуправления хотя бы в форме упрощенного Положения 1892 года, но это оставалось безрезультатно. В последний раз я подавал об этом записку генералу A. Н. Куропаткину в 1916 году и указывал на желательность путем небольшой редакционной поправки в действовавшем Туркестанском положении ввести во всех городах края упрощенные самоуправления по правилам 1892 года с городскими старостами. Я отмечал, что эти самоуправления впредь до общей более широкой реформы могли бы заняться налаживанием городского хозяйства и охраною городских земель от расхищения. Но и этот доклад мой остался втуне, и только после великой революции, уже 9 марта, генерал А. Н. Куропаткин нашел возможным предоставить туркестанским городам упрощенное самоуправление по Положению 1892 года. Но было уже поздно. Та мера, которая была бы с удовольствием встречена городами ½ года тому назад и принесла бы тогда несомненную пользу, подготовив ко времени революции организацию общественных сил, оказалась теперь запоздалою и недостаточною. Города стали организоваться на более широких демократических началах, и я питаю глубокую уверенность, что широкие демократические слои, принимающее участие в организации туркестанских самоуправлений, дадут им то, чего не хватало старым цензовым Думам, а именно, большие кадры людей, одушевленных желанием общего блага и готовых принять паевой плечи часть того бремени, которое зачастую было не под силу малочисленным и разъединенным работникам прежних самоуправлений.

ЦГА РУз. Ф. 2231. Он. 2. Д. 18. Л. 1‒8об. Типографский оттиск.

Комментарии

1. См.: Азадаев Ф. Ташкент во второй половине XIX в. Ташкент, 1959. С. 105.

2. Кауфман фон К.П. (1818‒1882) ‒ инженер-генерал (1874), генерал-адъютант (1864). Участник Крымской войны (1853 1856). Командующий войсками Туркестанского военного округа и туркестанский генерал-губернатор (1867‒1882), руководил военными действиями против Бухарского эмирата (1868), Хивинского ханства (1873) и подавлением Кокандского восстания (1874‒1876).

3. Туркестанские ведомости. 1877. 30 августа.

4. См.: Бродский Л.К. К 35-летию Ташкентского Городского Общественного Управления. Ташкент, 1912. С. 87.

5. Вревский А.Б. (1834‒1910) ‒ генералы от инфантерии (1898), в 1861‒1864 гг. состоял в распоряжении военного министра, а затем для особых поручений и научных занятий при Главном управлении Генерального Штаба. Туркестанский генерал-губернатор (1889‒1898) и командующим войсками Туркестанского военного округа. В 1898 г. назначен членом Военного совета.

6. РГВИА. Ф. 400. Оп.1. Л. 1565. Л. 5‒8об.

7. Маллицкий Н. Г. (1873‒1947) – выпускник историко-филологического факультета Петербургского университета. Работу в Туркестане начал в 1895 г. в качестве преподавателя истории и географии. В 1901 ‒ 1906 гг. редактировал главную краевую газету «Туркестанские ведомости». Серьезно занимался научными исследованиями и возглавлял Туркестанское отделение Русского географического общества. В 1918 г. член комиссии по организации Народного университета в Ташкенте. Впоследствии работал в Среднеазиатском государственном университете. См. Историография общественных наук в Узбекистане. Биобиблиографические очерки / Сост. Б. В. Лунин. Ташкент, 1974; Голендер Б. Мои господа ташкентцы. Ташкент, 2007.

8. Куропаткин А.Н. (1848‒1925) ‒ генерал от инфантерии, с 1898 по 1904 г военный министр. В 1916‒1917 гг. Туркестанский генерал-губернатор.

9. См.: Ковалев П.А. Революционная ситуация 1915‒1917 гг. и ее проявления в Туркестане. Ташкент, 1971. С. 222.

10. См.: Протоколы съезда исполнительных комитетов Туркестанского края. Ташкент, 1917. С. 27.

11. Наливкин В.П. (1852‒1918) ‒ действительный статский советник. С 1890 по I895 Г инспектор мусульманских школ Сыр-Дарьииской, Ферганской и Самаркандской областей. Депутат II Государственной думы от Ташкента. После роспуска Думы вернулся в Ташкент, был лишен пенсии и был вынужден зарабатывать литературным трудом.

12. Прогрессивный блок ‒ объединение депутатских фракций IV Государственной думы и Госсовета Российской империи в годы Первой мировой войны 1914‒1918 гг. Образован в августе 1915 г. Состоял преимущественно из прогрессистов, кадетов, октябристов и «прогрессивных русских националистов». После Февральской революции лидеры объединения вошли во Временное правительство России ‒ так называемое «правительство народного доверия».

13. Густав Георг Фридрих Мария Крут фон Болен унд Галъбах ( 1870‒1950) – немецкий промышленник и финансовый магнат.

14. Имеется в виду Туркестанский комитет Временного правительства, который был создан 5‒6 марта 1917 г. на заседании Ташкентской городской думы.

15. Один из районов Ташкента.

16. Сартами до середины 1920-х гг. называли преимущественно городское население Туркестана.

17. Речь идет о сторонниках нового метода в системе мусульманского образования джадидизма (усуль-джедид), переросшего в конце 1916‒1917 гг. в политическое движение.

18. Арык ‒ в Средней Азии название канала оросительной сети.

19. Ура-Тюбе ‒ современный город Истаравшан в Согдийской области Таджикистана, административный центр Истаравшанского района. Расположен па севере Таджикистана, в 78 км от областного центра ‒ города Худжанда. С середины XV в. упоминается под названием Ура-Тюбе (Уротепа) (в переводе с узбекского о'rа ‒ яма, tepa ‒ холм). 10 ноября 2000 г. городу возвращено историческое название Истаравшан.

20. Ходжент ‒ современный город Худжанд на севере Таджикистана, административный центр Согдийской области. Со времен Российской империи и до 1936 г. название города, по-русски было принято воспроизводить как Ходжент. С 10 января 1936 г. по 26 февраля 1991 г. город носил имя Ленинабад (в честь В. И. Ленина (Ульянова)). 26 февраля 1991 г. городу возвращено историческое название.

21. Пенджакент ‒ современный город Пенджикент. Административный центр Пенджикентского района Согдийской области Республики Таджикистан. Расположен в долине реки Зерафшан восточнее города Самарканда.

22. Пскент ‒ город (до 1966 г. поселок), центр Пскентского района Ташкентской области Республики Узбекистан. Расположен в 60 км от Ташкента.

23. Толча ‒ в Средней Азии разновидность мельницы.